(No.43) 审计机关作出的审计结论是否应当作为工程款结算的依据？

——河南省焦作高新技术产业开发区管理委员会与中建八局第三建设有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案

案件要旨

工程款结算应当严格遵守合同约定。审计机关的审计结论是行使审计监督职责的具体表现，属于行政决定，只针对接受其审计监督的特定主体，不能直接影响发包人与承包人之间的建设工程施工合同及其履行。但是，建设工程施工合同明确约定以审计机关的审计结论进行工程款结算，其应当作为工程款结算依据。

◎基本案情 

2003年10月20日，中建八局第三建设有限公司（以下简称中建八局三公司）和河南省焦作高新技术产业开发区管理委员会（以下简称管委会）签订了《建设工程施工合同》一份，合同约定中建八局三公司承建蒙牛焦作工业园区厂房土建工程；竣工决算时，土建工程按招标文件规定的合同价格确定方式，依据1995年版《河南省建筑工程预算定额》以及114.8%的综合费率据实结算，水、电、暖、通等安装工程依据1997年版《河南省安装工程单位估价表》以及三类工程的费率据实结算，顶棚吊顶、铝合金门窗、幕墙和无框玻璃四个项目由双方另行商定价格，一次包死。

2003年11月6日，中建八局三公司开始施工。施工过程中，管委会又增加了收奶中心、制冷站、配电站、洗车场、室外工程、食堂工程、道路工程、桥架、库房和水电安装工程，双方对增加的工程计价标准和工程价款未约定。

中建八局三公司所承建的工程已全部竣工。

2005年12月7日，焦作市审计局作出焦审基决（2005）3号焦作市审计局关于蒙牛焦作工业园区工程决算中存在问题的审计决定，载明“中国建筑第八工程局第三建筑公司施工的蒙牛焦作工业园区部分单位工程送审工程造价决算金额为6,391.08万元，经审计审定工程造价决算金额为4,850.44万元”。中建八局三公司对该决定不服，提起行政复议。

2006年3月15日，焦作市人民政府作出焦政复决字（2006）第8号行政复议决定，维持了焦作市审计局作出的《焦作市审计局关于蒙牛焦作工业园区工程决算中存在问题的审计决定》中涉及中建八局三公司施工项目的审计决定。

2006年4月6日，中建八局三公司向一审法院提起诉讼，请求依法对其施工的工程进行造价鉴定，判令管委会支付其工程造价鉴定后的工程尾款，按双方初步结算应欠工程款1,592.756万元，履约保证金20万元。

一审过程中，经中建八局三公司申请，一审法院委托河南九都资产评估司法鉴定所对案涉工程进行工程造价鉴定。豫九都司鉴所（2007）建价鉴字第052号鉴定报告载明：蒙牛焦作工业园区合同内项目的工程造价为33,745,549.69元，蒙牛焦作工业园区合同外项目的工程造价为18,914,643.92元。

另查，管委会已将20万元履约保证金全部支付给中建八局三公司。管委会已向中建八局三公司支付工程款共计4,837.5万元。中国建筑第八工程局第三建筑公司于2007年12月14日改制变更为中建八局第三建设有限公司。

一审法院认为：一、中建八局三公司和管委会签订的建设工程施工合同有效。二、中建八局三公司已按照合同规定完成了承建工程和增加的收奶中心等工程的建设任务，且这些工程已经竣工验收合格投入使用，管委会应当支付全部工程价款。由于中建八局三公司改制变更为中建八局第三建设有限公司，中建八局第三建设有限公司向管委会主张权利理由正当。三、关于管委会尚欠中建八局三公司多少工程价款的问题，由于双方已在合同中约定了液态奶车间、冰激凌车间和两座库房工程价款的确定方式，应依照双方的约定；因双方对增加的收奶中心等工程价款的确定方式没有约定，又不能达成一致意见，应当依照法律规定的方式确定，即参照签订建设工程施工合同时本地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。在诉讼过程中，管委会虽对鉴定意见提出异议，但鉴定人已给予合理答复，管委会又未能提供足够证据加以驳斥，故对该鉴定意见予以采信，应当以该鉴定意见作为双方结算的依据。根据河南九都资产评估司法鉴定所的鉴定意见，蒙牛焦作工业园区工程总造价共计52,660,193.61元，而管委会已付工程款48,375,000元，还欠工程款4,285,193.61元。中建八局三公司请求管委会支付工程尾款的部分理由成立，即管委会还应付中建八局三公司工程款4,285,193.61元。关于中建八局三公司请求管委会支付履约保证金20万元的问题，双方在诉讼均已认可管委会已将20万元履约保证金全部支付给中建八局三公司，因此中建八局三公司的该项诉讼请求不予支持。对于中建八局三公司的其他请求和管委会的其他辩解理由，不予支持。

一审法院判决：一、管委会于判决生效后十日内向中建八局三公司支付工程款4,285,193.61元。二、驳回中建八局三公司的其他诉讼请求。

管委会不服一审判决，提起上诉称：审计结论应当是本案采信的重要证据。本案中涉及的审计结论经过复议，但是一审法院对管委会提交的这份证据并未充分考虑，却在诉讼中重新委托鉴定，这一鉴定程序没有必要，也不合法。

二审法院驳回上诉，维持原判。

◎专家点评

本案是工程款结算纠纷案件，其中的一个争议焦点是如何对待审计机关就工程款结算作出的审计结论。由于一些政府投资项目使用国家财政资金，审计机关根据《审计法》的规定有权对相关工程项目的资金使用情况进行审计监督。本案一审原告焦作高新技术产业开发区管理委员会作为政府机关，由于工业园区工程投资涉及国家财政资金，焦作市审计局对其与中建八局三公司之间的工程决算进行审计，认为“中国建筑第八工程局第三建筑公司施工的蒙牛焦作工业园区部分单位工程送审工程造价决算金额为6,391.08万元，经审计审定工程造价决算金额为4,850.44万元”。虽然中建八局三公司提起行政复议，但结果是维持上述审计决定。在本案审理过程中，一、二审法院就中建八局三公司与管委会之间的工程款纠纷并没有采纳焦作市审计局针对案涉工程作出的审计结论，而是另行委托中介机构进行工程造价鉴定。笔者认为，一、二审法院的处理方法是正确的。理由如下：

第一，工程款结算应当严格遵守建设工程施工合同的约定，除非当事人达成一致意见同意变更合同，法院应当按照合同的约定进行工程款结算。《合同纠纷案件解释》第十六条第一款、第二款规定：“当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。”因此，有约定的按约定，当事人因设计变更增加的工程量的工程价款无法协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第十三条规定：“由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。”本案管委会与中建八局三公司签订的《建设工程施工合同》没有约定按审计机关出具的审计结论结算工程款，因此在中建八局三公司反对的情况下，应当尊重合同的约定。之后，中建八局三公司在施工过程中又承建了新增工程，由于双方没有约定结算方式，根据《合同纠纷案件解释》第十六条第二款的规定，由于中建八局三公司与管委会无法协商一致，因此可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

第二，审计机关是行政机关，其职责是进行审计监督。根据《审计法》第三章的规定，审计机关的职责主要是对政府各部门、中央银行、国有金融机构、事业组织及使用财政资金的其他组织、国有企业、政府投资和以政府投资为主的建设项目、政府部门管理的和其他单位受政府委托管理的社会保障基金、社会捐赠资金以及其他有关基金、资金、国际组织和外国政府援助、贷款项目等进行审计监督，这是一种行政监督，不能延伸到民事领域，更不能借此改变民事合同的约定。审计机关作出的审计结论属于行政决定，不是法院审理民事案件的法定依据。

第三，将审计机关的审计结论直接作为工程款纠纷案件中的工程款结算依据，会造成行政权力肆意干涉民事合同关系的后果，从而破坏社会主义市场经济秩序，导致行政权力过大。赋予审计结论强制力，会导致合同当事人双方的约定没有法律约束力，造成审计机关拥有工程款结算金额的决定权，这无形中扩充了审计机关的职权，从而严重损害民事主体的合法权利。此外，赋予审计结论强制力，还会严重威胁建设工程施工合同的交易安全，承包人无法对自己的损益进行合理预期，其或者通过权力寻租向审计机关进行利益输送，或者只有不与发包人缔结合同关系。

综上，工程款结算应当严格遵守合同约定。审计机关的审计结论是行使审计监督职责的具体表现，属于行政决定，只针对接受其审计监督的特定主体，不能直接影响发包人与承包人之间的建设工程施工合同及履行。但是，建设工程施工合同明确约定以审计机关的审计结论进行工程款结算，根据当事人意思自治的原则，当事人应当遵守合同约定，以审计机关的审计结论作为工程款结算依据。

◎法规链接

一、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》（法释［2004］14号）

第十六条第一款、第二款 当事人对建设工程的计价标准或者计价方法有约定的，按照约定结算工程价款。

因设计变更导致建设工程的工程量或者质量标准发生变化，当事人对该部分工程价款不能协商一致的，可以参照签订建设工程施工合同时当地建设行政主管部门发布的计价方法或者计价标准结算工程价款。

二、《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（2008年12月发布）

第十三条 由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。