(No.42) 财政评审中心的评审结论能否作为建设工程结算依据？

——中国第十九冶金建设有限公司与福州市AJ引水开发公司建设工程施工合同纠纷上诉案

案件要旨

财政部门对财政投资的评定审核是国家建设单位与承建单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

◎基本案情 

1999年10月22日，福州AJ引水开发公司（以下简称引水公司）就福州市第二水源供水工程原水输水工程ESY/C1标段进行招标，同年12月1日引水公司向中国第十九冶金建设有限公司（以下简称十九冶公司）发出《中标通知书》，确定十九冶公司为该标段的中标单位，中标价为人民币14,181,988元，质量达到国家验收规范优良标准。

2000年元月21日，经过招投标程序，引水公司与十九冶公司签订《建设工程施工合同》。合同约定：十九冶公司承包福州市第二水源供水工程（原水输水工程）ESY/C1取水口、香山段隧洞工程施工、安装、保修等全过程；质量等级为优良；工期为880日历天；扣除引水公司供应的钢筋、水泥材料款后，合同价款为人民币11,551,080元。该合同未备案。

2003年2月27日，讼争工程竣工并通过验收，工程质量定为优良级。

2003年6月23日，讼争工程监理单位就十九冶公司福州分公司2003年3月21日编制的讼争工程竣工结算书作出监理审核意见，审定竣工结算总额为15,223,753元，其中合同内项目采纳十九冶公司报送的结算金额14,010,968元、合同外变更工程审定为635,782元、合同外追加工程审定为494,601元、完工后发生费用审定为82,402元。

2004年4月16日，福州市财政投资评审中心审核讼争工程结算金额为14,515,098元。同年5月13日福州市财政局据此作出《福州市财政局关于福州市第二水源供水隧洞C1标段工程结算的批复》。

之后，双方当事人就讼争工程进行财务决算，确认引水公司已付款11,398,187.45元，引水公司代垫材料款1,569,197.91元，引水公司于2005年8月15日按福州市财政投资评审中心审核的结算金额向十九冶公司支付工程余款。

一审法院认为：一、讼争工程应以备案的中标价作为结算根据，但由讼争《竣工结算监理审核意见》可知，十九冶公司就合同内工程报送的结算价既非中标价，亦非合同价，十九冶公司就合同内工程报送低于中标价的结算价系其对自身权利的合法处置，并不违反法律、行政法规的禁止性规定，亦不损害国家利益、集体利益与第三人的合法权益，尊重当事人意思自治，对十九冶公司关于合同内工程依中标价结算的主张，不予支持。二、引水公司收到经监理工程师审核的竣工结算文件后，未在约定的期限内予以答复，不能视为同意该竣工结算文件。三、虽然福州市财政投资评审中心对讼争工程造价出具审核结论，但讼争建设工程施工合同没有明确约定以财政评审中心的审核结论作为结算依据，故财政评审中心的审核结论不能当然作为讼争工程结算的依据。

一审法院判决：一、引水公司应于本判决生效之日起十五日内向十九冶公司支付工程款689,548元及利息827,302元（暂计至2009年7月31日，此后的利息以689,548元为基数、以0.022%每天为利率计至本判决确定还款之日止）；二、驳回原告十九冶公司的其他诉讼请求。

引水公司不服一审判决，提出上诉称：本案不应以中标价作为结算工程款的根据。本案讼争工程价款应为：合同内工程结算价11,551,080元+合同外变更工程款635,782元+合同外追加工程494,601元+财政评审中心审核的完工后发生费用63,295元=12,744,758元。引水公司已支付14,515,098元。综上，加上应支付的利息，引水公司实际已支付了全部的工程款。

针对引水公司的上诉，十九冶公司答辩称：讼争工程应以备案的中标价为合同内工程的结算依据。双方当事人签订低于中标价的合同“未经有关机关备案”，违反《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》第二十一条的规定。一审判决认定“原告已依约完成讼争工程”符合事实。讼争工程延期交工是基于发包人的设计变更、追加工程以及延期验收所致，否则引水公司不需要支付完工后的“工程看护费”。财政部门的通知不属于法律、法规或规章。福州市人民政府批转财政局《……审核意见的通知》并没有经过市长签署命令发布，福建省财政厅和财政部的两份通知同样也没有经过部门首长签署命令予以发布。上述三份财政部门的通知都不符合《立法法》第七十六条的规定，对引水公司都没有约束力。

二审法院驳回上诉，维持原判。

◎专家点评

本案是一则工程款结算纠纷案例，其中的争议焦点是应当根据何种标准进行工程款结算。就本案而言，存在中标价、合同价、承包人报送价和财政评审中心的评审结论四种选择，因此，我们需要逐一分析。

首先，中标价与合同价如何选取。案涉工程经过招投标程序，故相关纠纷应当适用《招标投标法》的相关规定。《招标投标法》第四十六条第一款规定：“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”案涉工程的中标价是14,181,988元，而本案发包人引水公司与承包人十九冶公司在招投标程序后正式签订的《建设工程施工合同》约定的工程价款是11,551,080元（扣除引水公司供应的钢筋、水泥材料款后）。由于《建设工程施工合同》对中标价及钢筋水泥的提供方作了实质性变更，故应当以中标价作为结算依据。

其次，承包人十九冶公司报送的结算价如何处理。本案承包人十九冶公司就合同内工程报送的结算价为14,010,968元，既非中标价，亦非合同价，或者说低于中标价，但高于合同价。虽然法律规定应当按照中标价结算，但十九冶公司就合同内工程报送低于中标价的结算价系其对自身权利的合法处置，并不违反法律、行政法规的禁止性规定，亦不损害国家利益、集体利益与第三人的合法权益，遵循司法自治的原则，应当尊重其意思。所以，十九冶公司报送的低于中标价的结算价可以作为结算依据。

最后，财政评审中心的评审结论如何处理。对此问题，本案发包人与承包人存在不同看法。引水公司认为：福州市财政投资评审中心对讼争工程造价出具的审核结论，系行政机关对建设单位基本建设资金的监督管理，属于行政机关对于引水公司的行政行为，具有强制执行力，必须执行。现行法律或法规以及福建省、福州市的地方性法规规章都要求财政性投资建设项目工程决算必须经财政部门设立的工程预决算审核机构审核，并以该审核结果作为工程款结算的依据。因此，本案应当以财政评审中心的评审结论作为结算依据。十九冶公司认为：根据《立法法》的规定，三级财政部门的通知不属于法律、法规或规章，对十九冶公司没有约束力，福州市财政投资评审中心对讼争工程造价出具的审核结论不能作为本案讼争工程造价的结算依据。比较上述两种观点，十九冶公司的意见正确。《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》指出：“财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。”《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》第十三条规定：“由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。”可见，财政评审中心出具评审结论是对国家建设单位与承建单位基本建设资金的监督管理，与建设工程合同的效力与履行没有直接关系，只有在合同明确约定的情况下，其才能作为工程款结算依据。

◎法规链接

一、《中华人民共和国招标投标法》

第四十六条第一款 招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面合同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。

二、《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》

第二十一条 当事人就同一建设工程另行订立的建设工程施工合同与经过备案的中标合同实质性内容不一致的，应当以备案的中标合同作为结算工程价款的根据。

三、《最高人民法院关于人民法院在审理建设工程施工合同纠纷案件中如何认定财政评审中心出具的审核结论问题的答复》［（2008）民一他字第4号］

财政部门对财政投资的评定审核是国家对建设单位基本建设资金的监督管理，不影响建设单位与承建单位的合同效力及履行。但是，建设合同中明确约定以财政投资的审核结论作为结算依据的，审核结论应当作为结算的依据。

四、《江苏省高级人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件若干问题的意见》（2008年12月发布）

第十三条 由国家财政投资的建设工程，当事人未在合同中约定以国家财政部门或国家审计部门的审核、审计结果作为工程价款结算依据的，承包人要求按照合同约定结算工程价款的，人民法院应予支持。