(No.69)发包人要求工程质量达到合同约定的优良标准是否有依据？

——上海ZW房地产开发有限公司与上海JS建筑安装工程有限公司建设工程施工合同纠纷上诉案

案件要旨

从2000年开始我国建设工程竣工验收由核定制变为备案制，取消了原来由建设工程质量监督机构直接对建设工程质量核定合格、优良等级的制度，但竣工验收不同于竣工验收备案，前者是私法行为，后者是行政管理行为，遵循私法自治原则，当事人约定的工程质量优良标准并不违反法律法规，应当予以支持。

◎基本案情 

2001年11月19日，上海ZW房地产开发有限公司（以下简称ZW公司）作为甲方与上海JS建筑安装工程有限公司（以下简称JS公司）作为乙方签订了《建筑安装工程承包合同》一份，约定：乙方承建上海市ZW花园二期的桩基、土建、通风、水电等设备安装工程。建筑面积：1、2、4、6、8、12-17号共11栋；地下人防，总面积约为7万平方米。开工日期以开工报告为准，总工期为420天（包括制桩工期）。乙方按协议日期开始施工（开工报告日期）。由于乙方原因延期竣工按总造价每天罚万分之一，并承担延期交房赔偿损失。工程质量要求：一次合格率100%，优良率90%以上，主体工程及外装饰工程必须全部达到优良。主体及外装饰工程未能达到优良等级，乙方按本工程总造价的1.5%罚款。质量评定仲裁部门为上海市建设工程质量监督站杨浦分站。

同日，双方另签订了《建筑安装工程承包补充合同》，约定保证金总金额300万元，根据合同单位工程优秀率至少85%，如每下降一个百分点，扣除保证金额的一个百分点，以此类推。

2001年11月30日，JS公司实际开始进场施工。

2003年9月20日，工程竣工验收并向上海市杨浦建设和管理委员会备案登记。

2008年11月，ZW公司诉至一审法院，以JS公司承建的4、12号楼的主体工程质量为合格，4、6、12号楼的单位工程质量亦为合格，未达到优良，不符合同约定标准为由，要求JS公司支付主体及外装饰工程质量未达到合同约定质量要求之违约金120万元、单位工程质量优良率未达85%之违约金30万元。

JS公司辩称：案涉工程在竣工验收中最终采取了备案制，只能以合格备案，JS公司不应对此承担责任故请求法院驳回ZW公司的诉请。

一审法院认为：双方订立的《建筑安装工程承包合同》和《建筑安装工程承包补充合同》虽然约定了优良等级，但合同对此约定是根据当时的工程质量验收标准而定，而在工程竣工质量验收时，合同约定所依据的相关法规已被废止，双方实际依照新的法规采用了备案制。因此，ZW公司以登记备案制所确定的合格标准低于合同约定的标准，要求JS公司承担违约责任，缺乏依据，法院难以支持。

一审法院判决：ZW公司要求JS公司支付工程质量未达到合同约定要求之违约金120万元和工程质量优良率未达到85%的违约金30万元的诉讼请求不予支持。

一审宣判后，ZW公司、JS公司均不服，分别向上海市第二中级人民法院提起上诉。

ZW公司认为：案涉工程竣工验收中对主体工程、外装饰工程、单位工程质量均进行了评定。结论为4、12号楼的主体工程质量等级为合格，不符合合同关于主体和外装饰工程必须全部达到优良的约定。4、6、12号楼单位工程质量等级为合格，优良率为75%，亦不符合合同关于单位工程优良率85%以上的约定。JS公司应按照合同的约定承担相应的违约责任。

JS公司认为：案涉工程竣工验收最终采用备案制，《验收备案表》中，勘察、设计、监理、施工和建设单位自行评定的合格与优良等级不能作为依据，该等级评定意见亦非JS公司的真实意思表示。由于质量监督站实际上并未对系争工程质量评定等级，也未就此仲裁协调过，故JS公司对其他任何形式的验收评级均不认可。同时认为有关违约金过高，要求二审法院予以调整。

二审法院认为：一、ZW公司和JS公司于2001年11月签订合同，当时竣工验收备案制度早已公布施行，相关的新质量检验标准亦在数月前发布并明确了将于2002年1月起施行。故双方应已了解建设工程质量等级核定制度的变更且应预见到质量检验标准的更替，在此情况下仍在合同中就工程质量作其他约定，应视作双方在案涉工程质量上作出了特殊或更高标准的约定，该约定系双方的真实意思表示，应为有效。二、尽管备案制下有关建设工程质量监督部门未对系争工程质量进行合格或优良的核定，但《验收备案表》显示案涉工程于2003年由设计、勘察、监理、施工、建设等单位进行了竣工验收，并共同就单位工程质量核定了合格或优良等级，亦向上海市杨浦区建设和管理委员会成功备案。《质量验收证明书》等文件亦反映出当时的确存在自行区分评定等级的行为，而JS公司在《分项、分部工程质量验收证明书》中对部分主体工程的自评等级亦为合格。三、合同约定了质量评定仲裁部门为上海市建设工程质量监督站杨浦分站，JS公司在其自评等级意见与其他单位意见不一致的情况下，亦自认未向该质量监督站申请仲裁协调，应视为其对有关质量评定的认可。四、一审法院在有关主管部门按照备案制未对工程质量作出核定等级的情况下，忽视双方当事人进行质量约定的本意、竣工验收中自行分级评定、JS公司自认部分工程合格及未就此申请协调等情况，存有不妥，应予纠正。五、根据本案的具体情形，综合合同履行程度、当事人过错、违约所致损失、当事人缔约地位等多项因素，酌定JS公司应承担的质量违约金为80万元。

二审法院判决：一、撤销一审判决；二、JS公司应于判决生效之日起十五日内支付ZW公司质量违约金80万元。

◎专家点评

本案的一个争议焦点在已经实施工程竣工验收备案制度的情形下，发包人要求承包人将工程质量提高到合同约定的优良标准是否有依据。

一、从建设工程竣工验收核定制到备案制的演变

2000年1月30，国务院颁布了《建设工程质量管理条例》，规定我国建设工程实行竣工验收备案制度。同年4月7日，建设部发布了《房屋建筑工程和市政基础设施工程竣工验收备案管理暂行办法》，规定建设工程由建设单位负责组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收，并应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内向当地建设行政主管部门备案。上述规定改变了以往由建设工程质量监督机构直接对建设工程质量核定合格、优良等级的制度。2001年7月，建设部《建筑工程施工质量验收统一标准》GB50300-2001正式颁布，并于2002年1月起施行。新标准明确废止了建设工程质量监督机构核定等级制度时期的《建筑安装工程质量检验评定统一标准》GBJ300-88，并对竣工验收中工程质量合格与否的标准作出了规定。可见，建设工程竣工验收已经从核定制转向备案制。

二、竣工验收不同于竣工验收备案

竣工验收，是建设单位依据建设工程管理制度、竣工验收技术标准，以及建设工程合同的约定，组织有关单位对建设工程进行查验接收的行为。《合同法》第二百七十九条规定，建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。《建设工程质量管理条例》第十六条明确，建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。因此，工程竣工验收是一种私法行为，与政府行为无关。

竣工验收备案，是质监部门在建设单位申请备案并提交有关文件的情况下予以备案，以供查考的行为。《建设工程质量管理条例》第四十九条规定，建设单位应当自建设工程竣工验收合格之日起15日内，将建设工程竣工验收报告和规划、公安消防、环保等部门出具的认可文件或者准许使用文件报建设行政主管部门或者其他有关部门备案。建设行政主管部门或者其他有关部门发现建设单位在竣工验收过程中有违反国家有关建设工程质量管理规定行为的，责令停止使用，重新组织竣工验收。可见，竣工验收备案是一种政府管理行为。但是，竣工验收备案并未对建设工程质量作任何实体的认定，仅是对建设单位自主组织的竣工验收行为等进行程序性、形式性的审查。

三、竣工验收备案制度是否排除当事人在合同中约定的更高的工程质量标准

建设工程竣工验收备案制度对建设工程质量提出了基本的要求，并未限制、禁止当事人就工程质量进行高于合格等级的约定。前者是法定义务，后者是合同义务。因此，基于私法自治的原则，合同当事人若就建设工程质量提出更高的要求亦属意思自治范围，并不违反相关法律法规。备案制下的合格标准与当事人对质量更高、更严的约定并不矛盾，可以并行，而且从保障和提高国家各类建设工程质量的角度而言，亦应对双方此类约定持鼓励态度。

四、对本案判决的分析

就本案而言，发包人和承包人在《建筑安装工程承包合同》和《建筑安装工程承包补充合同》中约定工程质量标准为优良，该约定并不违反法律法规的强制性规定，应为有效。一审法院认为双方当事人虽然约定了建设工程应当达到优良级别，但案涉工程竣工验收时，核定制已废止，备案制下质监部门亦未对工程质量等级进行优良或合格的核定，故关于工程质量优良的约定缺乏事实依据，不予支持。一审法院的观点混淆了竣工验收行为与竣工验收备案行为的法律性质和意义。虽然竣工验收备案已经不对工程质量进行合格或优良的评价，但建设工程的相关当事人可以在属于私法自治性质的竣工验收中对工程按照相关标准进行合格或优良的评价。根据本案的《验收备案表》、《质量验收证明书》和《分项、分部工程质量验收证明书》，可以证明案涉工程于2003年由设计、勘察、监理、施工、建设等单位进行了竣工验收，并共同就工程质量核定了合格或优良等级，也向上海市杨浦区建设和管理委员会成功备案，即当事人存在自评质量等级的行为，而承包人对发包人组织进行的质量评级结果没有提出异议，表明其认同该质量评级结果。因此，二审法院纠正了一审法院判决的错误，支持了发包人要求承包人承担工程质量未达到优良等级的违约责任的上诉请求。

◎法规链接

一、《中华人民共和国合同法》

第五十二条 有下列情形之一的，合同无效：

（一）一方以欺诈、胁迫的手段订立合同，损害国家利益；

（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；

（三）以合法形式掩盖非法目的；

（四）损害社会公共利益；

（五）违反法律、行政法规的强制性规定。

第二百七十九条 建设工程竣工后，发包人应当根据施工图纸及说明书、国家颁发的施工验收规范和质量检验标准及时进行验收。验收合格的，发包人应当按照约定支付价款，并接收该建设工程。

建设工程竣工经验收合格后，方可交付使用；未经验收或者验收不合格的，不得交付使用。

二、《建设工程质量管理条例》（国务院令第279号）

第十六条第一款 建设单位收到建设工程竣工报告后，应当组织设计、施工、工程监理等有关单位进行竣工验收。